淺談軌道交通與地面公交的協(xié)調(diào)與發(fā)展

　　——北京地鐵4號線信號故障之思考

　　2013年9月16日，在“最堵月”里“最堵周”的早高峰，北京地鐵4號線因信號故障雙向停運四小時，導(dǎo)致大量旅客滯留和大面積交通擁堵。

　　這不是第一次出現(xiàn)這種事故，在2012年11月23日的早高峰，該線就發(fā)生過同樣的狀況。除了要求地鐵公司加強運營的可靠性外，我們應(yīng)該反思：在軌道交通出現(xiàn)應(yīng)急事件時，相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案是否有所改進，在疏解客流方面我們是否做得比上次更好，更快地疏散了客流?難道在同一交通走廊內(nèi)，在地面道路上就不能馬上開辟一條路權(quán)絕對優(yōu)先的快速公交專用道、并加大公交運力對此予以緩解嗎?

　　其實，應(yīng)急聯(lián)動只是加強軌道交通與地面公交協(xié)調(diào)銜接的一方面，在全國各大城市大規(guī)模建設(shè)軌道交通的狀況下，我們更需要進一步思考兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和運營組織的銜接等問題。目前，這些方面存在一定的問題和值得改善的地方。

　　在基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)方面，軌道交通和常規(guī)公交“兩張網(wǎng)”的狀況比較明顯，具體體現(xiàn)在：功能定位和分工不明確，線網(wǎng)布局不合理，在部分路段兩者存在明顯競爭;建設(shè)重點投資項目不合理，普遍重視軌道而忽視常規(guī)公交;軌道與換乘設(shè)施、配套公交建成時間不統(tǒng)一，尤其在城市外圍的城鄉(xiāng)結(jié)合部，往往軌道建成運營后較長一段時間，地面常規(guī)公交跟不上，導(dǎo)致大量黑出租、摩的出現(xiàn);換乘銜接不密切，公交站點離軌道交通站點較遠，換乘距離過長。

　　在運營組織方面，問題有：運營時間銜接不夠，經(jīng)常出現(xiàn)晚班地鐵無公交銜接的狀況;應(yīng)急聯(lián)動不夠，一方出現(xiàn)緊急情況，另一方反應(yīng)緩慢、措施力度不夠，即北京地鐵四號線這次情況;在票制票價方面，大部分城市軌道交通與地面公交聯(lián)程不優(yōu)惠，沒有體現(xiàn)鼓勵換乘。

　　造成目前這些問題的原因看似是規(guī)劃不統(tǒng)一，兩者在規(guī)劃層面上缺乏系統(tǒng)整合與協(xié)調(diào)，各自獨立編制專項規(guī)劃，而根源則是行業(yè)管理體制不統(tǒng)一。城市軌道交通、常規(guī)公交在規(guī)劃、建設(shè)、管理等各個環(huán)節(jié)，涉及到城市規(guī)劃、建設(shè)、市政、交通、軌道、公安交警不同的主管部門，責(zé)任主體和建設(shè)資金來源等都不同，缺乏一個統(tǒng)籌決策機構(gòu)，各部門之間的分工協(xié)作尚未建立有效機制。

　　要系統(tǒng)解決以上問題，促進軌道交通與地面公交協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建形成科學(xué)合理的城市公交體系，需做好以下六方面工作：

　　一是以“一張網(wǎng)”的理念統(tǒng)一規(guī)劃線網(wǎng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。“一張網(wǎng)”的理念可有效解決分工定位、協(xié)調(diào)發(fā)展問題。地鐵軌道、常規(guī)公交共同構(gòu)成一張完整的公共交通網(wǎng)絡(luò)，只是根據(jù)不同的運量選擇不同的形式。運量大的選擇軌道交通，中等的選擇BRT、有軌電車、劃分公交專用道，客運量更少的選擇普通公交及社區(qū)巴士。

　　在進行統(tǒng)一規(guī)劃后，應(yīng)根據(jù)整個公共交通網(wǎng)絡(luò)的薄弱環(huán)節(jié)確定建設(shè)發(fā)展重點，不能僅僅突出加強軌道交通等骨干線路，發(fā)展常規(guī)公交，加大覆蓋面、促進干支的協(xié)調(diào)與配合也同樣重要;同時應(yīng)注重同步建設(shè)，以有效解決軌道交通通達、而接駁公交沒有跟上的問題。在具體操作層面，應(yīng)建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)安排建設(shè)資金和實施計劃，統(tǒng)一工程驗收。

　　二是加強標(biāo)準制定與修編，統(tǒng)一設(shè)計，縮短換乘距離。為縮短兩者換乘距離，一方面加強相關(guān)技術(shù)標(biāo)準的補充、修改，對兩者換乘最長距離有明確規(guī)定，如公交站點在軌道站點出入口100米之內(nèi)(兩者平行布局的情況不超過50米，垂直布局的情況不超過100米)等;另一方面，在設(shè)計環(huán)節(jié)上，應(yīng)盡可能對公交站點和軌道站點進行統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，這是制度方面的保障，能夠在技術(shù)標(biāo)準范圍內(nèi)，做得更好。

　　三是在政府主導(dǎo)下，企業(yè)運作，加強運營組織銜接。針對軌道交通與地面公交在運營時間上銜接不夠、班次和運輸能力不匹配、應(yīng)急聯(lián)動不夠等問題，行業(yè)主管部門應(yīng)做兩方面的工作：首先，在充分調(diào)研和需求分析的基礎(chǔ)上，對軌道、公交企業(yè)的運營時間、班次提出要求，并根據(jù)情況變化及時調(diào)整。這不是要求在政府主導(dǎo)下進行集中統(tǒng)一調(diào)度，而是定期或不定期交流客流情況、運輸能力和服務(wù)時間等信息，共同協(xié)商，對各運營主體的運營組織調(diào)度提出要求，具體調(diào)度由運營企業(yè)自己負責(zé)。其次，行業(yè)主管部門與軌道、公交企業(yè)相互間建立應(yīng)急聯(lián)動機制和預(yù)案。在緊急狀況下，及時將具體情況通知行業(yè)主管部門和其他相關(guān)企業(yè)，以便及時對運力等進行調(diào)整。以上兩方面工作都需要有良好、暢通的溝通協(xié)調(diào)機制和信息共享機制為前提。

　　四是加快推進票制一體化，鼓勵換乘銜接。票制一體化是軌道與地面公交一體化的重要內(nèi)容，也是鼓勵換乘的重要手段。國外許多城市實施“一票制”或換乘優(yōu)惠，如在日本大阪，軌道與公交的“公交聯(lián)絡(luò)票”優(yōu)惠100日元;新加坡在下車后45分鐘內(nèi)換乘其它公交方式有25分的折扣;韓國首爾市公共交通票價完全根據(jù)出行距離計算，總出行距離少于10公里時免費換乘;法國巴黎市區(qū)按同心圓分為5個小區(qū)，在小區(qū)內(nèi)部有效時間內(nèi)，交通卡不受交通工具、距離及乘車次數(shù)限制，任意使用;德國漢堡在2小時內(nèi)，在票面指定的小區(qū)內(nèi)，可以利用任何交通工具;在瑞典斯德哥爾摩，在小區(qū)內(nèi)，無論是公社公交(地鐵、公共汽車、電車)還是國鐵均可自由換乘;在加拿大多倫多，只要支付一次費用，可以自由換乘使用所有形式的公共交通。

　　在我國，很少有城市實施這種軌道與地面公交聯(lián)程優(yōu)惠或“一票制”，沒有體現(xiàn)鼓勵換乘。為了更好地鼓勵公交出行，應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒國外城市的良好經(jīng)驗，以降低公交換乘費用、減少購票次數(shù)方便乘客為目的，制定地面公交、軌道交通統(tǒng)一的票價制度。公共交通票制應(yīng)總體上按照距離收費，不應(yīng)因為換乘而增加費用，反而應(yīng)考慮換乘增加了旅客不便進行換乘優(yōu)惠，制定具體的換乘計價標(biāo)準。

　　目前，大部分城市已經(jīng)實施公共交通“智能卡”，使一票換乘更為可能，也減少了票務(wù)上的不便，已經(jīng)具備了良好的基礎(chǔ)。公共交通是由多個公司運營主體，換乘優(yōu)惠或“一票制”首先涉及到各運營主體的收入，降低了各公司的利潤，因此，在目前票制票價轉(zhuǎn)變過程中，應(yīng)調(diào)整相應(yīng)的公共交通補貼機制。另外，換乘優(yōu)惠或“一票制”還必然使得各公司票款收入更加融合為一體，需要建立良好的結(jié)算系統(tǒng)予以保障。

　　五是促進運營主體相互融合與合作。在推動換乘一體化、鼓勵公交出行過程中，在加強運營組織銜接、收入清算和信息共享等方面，都需要各運營主體之間密切配合。不同運營主體的相互融合與合作將更有助于推動和保障這些活動的實現(xiàn)，政府行業(yè)主管部門應(yīng)予以引導(dǎo)，鼓勵通過收購、相互參股或形成戰(zhàn)略聯(lián)盟等多種形式相互融合與合作。在新加坡，2001年，軌道SMRT公司收購TIBS公司的巴士運營業(yè)務(wù);2003年，SBS公交公司也開始經(jīng)營軌道交通業(yè)務(wù)，并改名為SBSTransit公司，從而形成了兩家公交公司，均同時經(jīng)營軌道交通和巴士運營服務(wù)。經(jīng)營主體間的這種合作使得一些外部協(xié)作變?yōu)槠髽I(yè)內(nèi)部的事情，也有助于政府行業(yè)部門管理和服務(wù)委托，如可以把常規(guī)公交、軌道服務(wù)打包一并委托給相應(yīng)的運營主體，減少了收入的分割、相互間的競爭等。

　　六是加強管理主體的整合與協(xié)調(diào)?；谀壳皢栴}的深層次根源是管理部門分割，未來應(yīng)進一步加強管理體制改革，促進形成統(tǒng)一的管理主體，至少有一綜合協(xié)調(diào)部門，該部門對其他相關(guān)部門必須具有較強協(xié)調(diào)能力，建立良好的協(xié)調(diào)機制，明確各部門的職責(zé)，并有監(jiān)督各部門工作落實狀況的職權(quán)。 

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