通行費用于收費公路養護符合《公路法》精神

      《公路法》第三十六條規定，“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金”，因此有媒體認為，高速公路應當使用稅收解決養護管理費用，不能通過收取車輛通行費來養護收費公路。

　　“這種想法其實是脫離前后條款規定割裂地看《公路法》。”中國政法大學教授劉莘告訴記者，“完整地看這部法律我們會發現，《公路法》第六章專門對‘收費公路’作出規定，媒體報道中所提到的第三十六條針對的是普通公路。”

　　法律人士告訴記者，《公路法》第三十五條規定，“公路管理機構應當按照國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程對公路進行養護。”針對收費公路，《公路法》第六十六條規定，“依照本法第五十九條規定受讓收費權或者由國內外經濟組織投資建成經營的公路的養護工作，由各該公路經營企業負責”。因此，在《公路法》中，普通公路和收費公路的養護責任主體是不同的，前者是國家的公路管理機構，后者是收費公路經營管理單位，兩者的養護資金來源必然有所區別，因為企業是交稅而不是收稅的主體。

　　劉莘表示，法律中既有一般性規定，又有特殊性規定。《公路法》作為《收費公路管理條例》的上位法，在“面”上進行一般性規定，但是具體的細節不能完全涵蓋，需要下位法進行具體的補充和完善。同時，隨著具體情況的發展，上位法也在不斷地進行調整。

　　交通運輸部管理干部學院教授張柱庭告訴記者，根據全國人大常委會的授權，國務院制定《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》，明確了提高成品油消費稅“替代公路養路費等六項收費”，“改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變。”而在過去，公路養路費的屬性、用途都不包括高速公路償債期結束后的養護管理費用。

　　《國務院辦公廳關于轉發進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展若干意見的通知》中更是明確規定，成品油價格和稅費改革后，新增成品油消費稅收入基數返還中替代公路養路費支出部分和增量資金中相當于養路費占原基數比例的部分，原則上全額用于普通公路的養護管理，不得用于收費公路建設。普通公路是指除高速公路以外的、為公眾出行提供基礎性普通服務的非收費公路，由普通國省干線公路和農村公路組成。

　　“因此，將‘稅收’用于高速公路的養護管理費，恰恰是違反《公路法》精神的。”張柱庭說。

　　“事實上，30多年來，我國的收費公路一直都在執行‘收費養護’，征求意見稿只是延續并用文本確認了這一規定。”北京大學法學教授鄧峰表示，“《公路法》并沒有對高速公路養護進行明確的規定，而此次征求意見稿提出用收費解決高速公路養護問題，不僅沒有違反上位法，反而更是作為下位法對《公路法》具體的擴展，是對‘具體實施辦法和步驟由國務院規定’的落實。”

　　“公共產品和公共政策，往往都是通過公開辯論的政治過程，形成良好的解決方案。就法條解釋而言，從現有法律規則的結構作出整體解釋，并且結合已有的法律實踐中所體現出來的法律本意，都不會得出征求意見稿違反《公路法》的結論，反而是對我國公路制度和實踐的一種確認。不過，法條解釋僅僅是法律的一部分，高速公路收費問題更應當符合實質的公平正義。我們更應該看到，對少數高速公路使用者征收車輛通行費，是對大多數人的公平。”鄧峰表示，征求意見稿最大的亮點之一，在于明確了“用路者付費”原則和“兩個公路體系”。

　　征求意見稿提出，以占公路總里程97%左右的非收費公路為主體，占公路總里程3%左右的高速公路為主的收費公路為補充。“我們可以看到，經常使用高速公路的只是少數，但多數都會使用普通公路。如果用收稅的方式來進行高速公路養護，是讓大多數人為少數人的使用買單，這對于大多數非高速公路的使用者來說是不公平的。”鄧峰說，“以收費方式養護高速公路這種‘使用者付費’，是對大多數人的公平。”

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