30年發展看收費公路是與非

一項政策創新 支撐我國公路30年發展

我國公路發展就好比一輛行駛中的自行車，騎車的是地方政府，專項稅是前輪，債務是后輪，兩個腳踏板分別是“收費公路政策”和“統借統還政策”，而“收費公路政策”是推著自行車前進的關鍵力量。

改革開放初期的1978年至1985年8年間，我國公路客貨運量、汽車保有量迅猛增長，但由于政府財力嚴重不足，公路建設十分緩慢。為盡快改變公路對經濟社會發展的“瓶頸制約”，1984年國務院作出了“貸款修路、收費還貸”的重要決定，即收費公路政策。

時至今日，我國公路發展形成了兩種不同的投融資模式：一種是收費模式，即主要依托收費政策籌資，包括債務融資或吸引社會資本，通過收費償還債務、獲取投資回報；二是非收費模式，即主要依托交通專項稅（車購稅和成品油稅費改革新增交通專項資金）投入，并以專項稅作擔保和償債來源進行債務融資（即統借統還政策）。收費模式支撐了高等級的收費公路發展，非收費模式支撐了大范圍的、保障公眾基本出行的普通公路發展，一些地方還通過收費公路“統貸”機制支持非收費公路發展。

總的來看，以交通專項稅為支點、以“收費公路政策”和“統借統還政策”為杠桿，撬動大量的銀行貸款和社會資金，構成了我國公路發展的投融資機制。我國公路發展就好比一輛行駛中的自行車，騎車的是地方政府，專項稅是前輪，債務是后輪，兩個腳踏板分別是“收費公路政策”和“統借統還政策”，而“收費公路政策”是推著自行車前進的關鍵力量。

因此，創新性的收費政策自制定以來，支撐了我國公路事業30年發展，推動我國公路事業取得了舉世矚目的成就，完成了當初國務院為盡快改變公路對國民經濟和社會發展的“瓶頸制約”的使命，至今依然是核心推動力，顯示了強大生命力。我國的收費公路政策是非常成功的，關鍵原因在于兩條：

一是牢牢抓住了我國公路發展的主要矛盾。30年來，經濟社會發展對公路的強大需求與財政投入嚴重不足之間的矛盾始終是我國公路發展的主要矛盾。目前，包括交通專項稅在內的各級財政投入只能滿足不到1/3的全國公路建設和養護投資需求。但是我國公路事業不能因此而裹步不前，在向現代化強國邁進的進程中，發展始終是我國公路事業的主線。收費政策恰恰就是緊緊圍繞公路發展的主要矛盾，解決剩余2/3資金的籌集問題，為債務融資和吸引社會資本提供條件。

二是公路收費背后是一個體現公平、更加合理的財稅制度安排。“收費公路”通過向車輛用戶直接收費方式為公路建養籌集資金，通行費直接與行駛里程和車重掛鉤，與“收稅公路”相比，能較好體現“最直接受益者負擔”、“多用路者多負擔”的要求，道路占用越多、對路面損耗越多，收費就越多，更具公平性。若完全從公共財稅渠道安排公路建養資金，對于不擁有車輛人群、或者道路使用量少的人群而言，則更加不公平。

實施了30年的成功政策　也有不完美之處

社會輿論的質疑充分表明收費公路發展肯定有讓公眾不滿意的地方，行業管理工作肯定有不到位的地方，政策缺陷和漏洞肯定有之。

政策成功并不代表就是完美無缺的，社會輿論的質疑充分表明收費公路發展肯定有讓公眾不滿意的地方，行業管理工作肯定有不到位的地方，政策缺陷和漏洞肯定有之。一方面是由于過于關注公路發展的主要矛盾而使得一些問題中被忽視，另一方面是認識不到位而造成的。對此，政府部門不應該忌諱，也沒有必要回避。

一是政策未能清晰地明確收費公路的公益性屬性。公路姓“公”，是公共產品，是公益性設施，公路無論收費與否都改變不了其公益性屬性，堅持公益性是發展收費公路的前提。但這一原則在公路相關法律法規中并沒有明確，相反，法律卻提出了“經營性”公路概念，企業依托收費公路投資項目也允許上市。這就造成一種誤解，認為收費公路與一般經營性投資領域無異，一些地方政府實際上也就是這么認為的，很多高速公路項目是按照與工礦企業一樣的“招商引資”概念手法去操作的。很多地方成立國有高速公路投資公司劃歸國資委管理，以“保值增值”和經營獲利作為首要考核目標。但是公眾顯然并不這么理解，收費公路既然也姓“公”，和工廠、酒店、餐館等經營性設施不一樣，就不應該暴利。由于一些收費項目的確卻是按照“經營”來運作的，哪怕只有一條收費公路存在高利潤，就有理也說不清。

二是政策關鍵性規則設計系統性考量不足。關于收費的目的，根據現行法律，公路收費只是為新建公路項目籌集建設資金和收費期內的養護管理資金；關于收費期，法律有年限限制，規定政府還貸公路和經營性公路的最高收費年限分別為20年和30年。公路因“改擴建追加投資、收費期滿后為籌集養護管理費用、收費期滿后債務未能償還完畢”而延長收費年限或繼續收費，公眾就會質疑是“為了延長收費而改擴建”，或是“為繼續收費找借口”。

三是缺乏對收費公路監管制度的系統性設計。為緩解財政壓力，提高公用事業效率和服務水平，多年來西方發達國家致力于推進公用事業民營化，在城市衛生、污水處理、公路等領域取得了良好效果，法國、意大利、日本等發達國家公路發展紛紛轉向收費模式，并建立了相對完善的特許經營制度。我國收費公路管理權在地方政府，監管依據的是與投資人簽訂的合同或協議，各地沒有統一標準和格式，關于投資準入退出、收費價格和收支、養護質量、運營管理等監管方面的內容參差不齊，執行過程中約束力也不強。由于民營的收費公路服務水平不突出，公路收費的一個重要原因——通過公用事業民營化來促進服務水平和管理效率提升——基本被行業和公眾遺忘。

隨著越來越多的收費公路陸續收費期滿，如果取消收費，養護管理支出需要財政負擔，將使原本財政投入嚴重不足的問題更加嚴重。由于早期修建的即將到期的收費公路收益相對較好，在實行“統借統還政策”的地區，這些項目的收費收入被用于補貼其他財務效益較差項目，一旦取消收費或大幅降低收費標準，可能導致公路網資金斷鏈并引發債務危機。

收費公路發展面臨新形勢

收費公路必須在新的制度架構內舉債，舉債渠道通過政府專項債券更加規范（交通部門不再貸款），債務規模要合理控制，融資成本逐步降低（用債券置換存量貸款），大力吸引社會資本投資建設運營收費公路。

債務問題是當前我國收費公路發展面臨的一個突出問題。由于當前仍然是高速公路建設任務較重的時期，在相當長時期內，收費公路債務壓力難以緩解。研究顯示，未來五年將是高速公路資金滾動最困難的時期，通行費總體收支盈余能力呈下降趨勢，預計到“十三五”末期才會重新回升。全國高速公路債務將繼續增長，直到2025年前后達到峰值，屆時約5.5萬億左右，之后方可逐步回落。不同地區高速公路網滾動發展能力差別較大，東部地區相對良好，中西部地區滾動能力較差。

收費公路債務快速增長的根本原因在于巨大的公路發展需求與財政投入長期嚴重不足的突出矛盾，造成了對收費公路的長期依賴，為了盡可能融資，各地依托收費公路資產，建立了政府部門、事業法人、企業法人、社會資本等多種性質的交通融資平臺，在實際運作中，融資平臺新設、變性、重組、分拆、轉換時常發生，使得債務規模和風險難于控制和監管。地方政府性債務中公路債務占比較大，收費公路債務快速增長必然影響地方政府性債務風險，受到多方關注。

自2011年以來，國家有關部門就著手清理和規范地方融資平臺。黨的十八屆三中全會提出要深化財稅體制改革，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。去年10月國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，對建立規范的地方政府舉債融資機制提出了一系列改革要求，收費公路債務融資發展面臨進一步規范：

一是政府要和交通融資平臺脫鉤。必須劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門通過債券方式舉借，不得通過企事業單位等舉借，剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能。

二是規范收費公路政府舉債渠道。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資。

三是推廣使用政府與社會資本合作模式發展收費公路。鼓勵社會資本通過特許經營方式，參與有一定收益的公益性事業投資和運營，政府對投資者按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，但不承擔償債責任。

四是嚴格控制政府債務規模。各地一般債券和專項債券的發行額度，納入限額管理，債券的“借、用、還”全部納入相應的一般公共預算和政府性基金預算管理。

五是妥善償還收費公路存量債務。要對存量債務進行甄別清理，交通融資平臺舉借的債務凡屬于政府應當償還的，相應納入一般債務和專項債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構。

按照上述改革精神，收費公路必須在新的制度架構內舉債，舉債渠道通過政府專項債券更加規范（交通部門不再貸款），債務規模要合理控制，融資成本逐步降低（用債券置換存量貸款），大力吸引社會資本投資建設運營收費公路。改革將徹底改變由執行部門承擔收費公路籌資任務的不合理做法，將收費公路籌資回歸到正常的財政保障制度框架內，用規范的財政管理制度控制收費公路債務風險，用特許經營制度監管下的“政府與社會資本合作模式”代替側重經營性的“招商引資”模式，有利于還原收費公路的“公益性”本來面目。

以創新推進收費公路新發展

面對公眾質疑和更高期望，必須按照黨的十八大、十八屆三中全會和四中全會精神，堅持改革創新，統籌收費高速公路網和不收費的普通公路網發展，進一步完善政策，促進治理能力現代化。

如果沒有收費公路，僅僅依靠財政投入，我國的高速公路就不是今天的11萬多公里，而可能是1.5萬公里；路網總里程就不是今天的430萬公里，而可能是200萬公里。如果那樣，何談產業升級、經濟轉型發展、推進“四化”建設？全國范圍的運輸擁堵會是何種景象？運輸時間成本又會高到何種地步？

收費公路政策30年之際話收費公路，應實事求是地看待是非得失，不應逞非黑即白的口舌之快。收費公路完成了在財政能力不足的條件下實現中國公路跨越式發展的歷史使命，在新的階段需要繼續發揮作用。

一是中國國情的需要。根據國家規劃，到2030年我國公路網總需求約580萬公里。保守測算2016年至2030年，全國公路建養資金總需求超過20萬億元，而交通專項稅收入最多只能滿足一半，需要繼續利用收費機制籌資。

二是公平稅負的需要。不同人群、不同車種對道路使用量、路面損害程度不一樣，采用全民納稅的方式建設養護公路，存在大部分人補貼少部分人、無車人補貼有車人、轎車補貼貨車、私家車補貼公車商務車、甚至窮人補貼有錢人、農村補貼城市的客觀不公平。

三是提高效率的需要。為使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，按照國務院有關文件精神，在收費高速公路領域推廣政府與社會資本合作模式，加強政府監管，有利于提高高速公路服務質量、管理效率，降低運營管理成本，但前提是收費。

面對公眾質疑和更高期望，必須按照黨的十八大、十八屆三中全會和四中全會精神，堅持改革創新，統籌收費高速公路網和不收費的普通公路網發展，進一步完善政策，促進治理能力現代化。

一要堅持公益性前提。應明確將“公益性”寫入公路法律。按照公益性原則，完善投資人“合理回報”制度設計。摒棄“經營性公路”分類，按照投資主體的性質不同，分為政府部門投資的收費公路和社會資本投資的高速公路。

二要拓展公路收費功能。債務償還完畢或投資回收期結束后，允許通過收費繼續為養護籌資，解決高速公路長遠運行維護資金來源問題。探索交通擁堵路段交通流量的收費價格調節機制。

三要加強公路發展公共財政保障力度。普通公路應百分百財政投入，不足由政府發債。未來收費公路發展只定位于高速公路，徹底將高速公路從替普通公路統貸融資，替鐵路、民航、水利建設融資的枷鎖中解放出來，堅持以路養路。

四要堅持公路專項稅制度。來自于車輛用戶的稅收費收，既然取自于路，就應用之于路，使用效率才能最大化。有部門和學者建議取消車購稅、成品油稅費改革新增交通專項資金的專項用途，統籌用于各行業發展，既違背了基本現實，也違背了國際慣例。

五要切實加強公路養護投入保障。養護是最大的節約。由于資金不足，全國公路養護總體處于較低水平的、基本的維持狀態。呼吁將成品油消費稅率提高后新增的資金，主要安排用于公路養護。

六要重視發揮公路投資對新常態經濟增長的穩定貢獻。自1998年以來，我國公路投資占GDP比重已經連續16年超過2%。當前面對經濟下行壓力，更要發揮公路投資對經濟增長的穩定貢獻。建議在地方政府性債務管理制度改革的過程中，對公路行業的政府債券投入規模要有效銜接跟進，防止公路投資出現大幅滑坡。

七要全面推進公路事權和管理體制改革。建議按照建立事權與支出責任相適應制度的要求，將國道、省道、農村公路分別納入中央、省級政府、市縣政府事權，分別由中央、省、市縣級財政承擔主要支出責任，權責一致，哪級公路發展出現問題，板子就打在哪級政府身上，避免推諉扯皮。在此基礎上，全面推進公路管理體制改革，改變目前各自為政、分割的國道管理，研究建立國家高速公路收費交叉補貼機制，既能防止出現暴利，又能降低債務風險。放棄違背“公益性”要求、以“保值增值”為目標的收費公路考核機制，改革由國有資產管理部門管理高速公路的不合理體制。

八要建立完善公路特許經營制度。除政府部門外，各類投資主體投資交通基礎設施，通過收費收入獲取回報，實行特許經營制度，規范政府和投資人雙方行為，保障公眾和投資人雙方權益。政府部門要重點加強投資準入退出、收費價格和收支、服務質量、運營管理的監管，使收費公路真正成為服務好、成本低、效率高的公路，保障公眾利益不受損害，為收費公路領域推廣政府與社會資本合作模式奠定制度基礎。

九要建立收費公路預算績效管理制度。以提升公路基礎設施安全性能、通過能力、順暢銜接、運輸效率、減少擁堵、節能減排為投資依據，逐步建立以績效導向的預算管理制度，讓公路建設、養護投資決策更加科學。建立全國公路分級資產管理系統，實時錄入、跟蹤每個路段的技術狀態，實現公路預警、養護工程方案、投資需求自動生成，減少人為干擾，將錢用在刀刃上。

公平與效率不是單選題，收費公路與收稅公路不是單選題，讓我們期待改革，建立一個更加規范、透明的公路收費系統。

（作者孫虎成系交通運輸部規劃研究院戰略與政策研究所副所長）

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